从5年4换掌门的新加坡体育城，看PPP模式的发展之道

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。

「新加坡体育城」作为新加坡首个在体育设施领域采用PPP模式的项目，如今也面临着一些问题。

本文将以这座场馆出发，详解国内这十几年以来体育场馆的PPP发展之路。

特约作者 /李和利

编辑 / 北力

2020年2月3日，前新加坡旅游局局长Lionel Yeo将正式就任世界最大的体育基础设施项目之一新加坡体育城的第四任CEO。

从首任CEO法国人Philippe Delavaud2015年辞职算起，新加坡体育城至今已四换掌门，舵手的频繁更迭让新加坡体育城重新进入了大家的视野。

而作为新加坡首个在体育设施领域采用PPP模式的项目，他们遇到了哪些问题？反观国内，我国这十几年的体育场馆PPP发展之路又是如何？PPP模式就是灵丹妙药吗？

从新加坡体育城开始，让我们慢慢揭开这些问题的面纱。

01

体育城的项目背景

就像大多数体育设施被考虑修建的原因一样，新加坡体育城同样被寄希望于能举办对整个国家的体育事业发展具有积极影响力的世界级赛事。

虽然中途受到了2008年全球金融危机的影响，进而导致项目融资出现了前所未有的挑战。但经过多方努力，这个耗资13.3亿新元的新加坡体育城终于还是在2014年7月顺利对外开放并试运营，这比原计划晚了三年多。

「新加坡体育城」进而成为世界上首个将世界级的足球、田径、橄榄球和板球运动的基础设施以及社区生活方式和娱乐设施结合在一起的场馆。这一综合项目还包含零售商场、餐厅、滑板公园、草地滚球场、攀岩墙、沙滩排球场、硬地球场、体育图书馆和体育博物馆。

从规划的角度来说，「新加坡体育城」不可谓不成功。优越的地理位置、完善的服务配套、丰富的项目供给，加上体育场可开合的屋顶和可移动的看台设计，让体育场的功能大大提升。新加坡体育城由此获得了新加坡建设局绿色建筑标志金奖、未来世界建筑奖和结构工程创优奖在内的诸多奖项，一时间风光无限。

「新加坡体育城」详细介绍

02

为什么选择PPP模式

2004年，新加坡政府决定通过PPP模式引入私营部门共同参与新加坡体育城项目。与传统采购模式中公共部门只聘请私营部门参与项目不同阶段的建设、设备提供和其他服务不同。

PPP模式合理的分担了公共部门在上述阶段所要承担的不同风险，把传统采购模式中简单的甲乙方关系变成了公私合作的关系。这样平等的合作体系，能有效的激发出私营部门的主人翁意识，更好的发挥私营部门在提供公共产品和公共服务方面的专业技能、创新能力以及竞争优势。

在PPP模式中，政府则被解放出来，不必像传统采购模式中一样，又当「裁判员」又当「教练员」。专职于「裁判员」的公共部门将更专注于政策的制定和项目监管等职能。相应的风险则将分配给最具有承担能力的一方，即各类专业的私营部门。

政府通过PPP模式转移出去的风险并不会凭空消失，而私营部门更不会平白无故承担这份多加的风险。因此，什么样的回报机制就决定了私营部门有多少追逐风险的动力。

财务可行性，一直是私营部门用来决策是否参与PPP项目的先决条件。

根据新加坡体育城PPP项目的协议约定，私营部门实现投资收回的途径分为两部分：来自政府机构的可用性付费和来自于第三方的使用者付费分成。

可用性付费

根据PPP项目协议的约定，在体育城建成以后，体育城公司需要根据特定的服务标准来运营和维护体育城，以此确保体育城中的设施达到可被政府相关部门或第三方随时用来举办体育和娱乐赛事活动的状态。

此外，体育城公司还提供场馆宣传、活动策划、餐饮服务、停车场管理、零售物业管理等服务。作为回报，在项目持续的25年内，只要体育城公司根据约定的指标使场馆设施具备可用性，政府则将向体育城公司支付每年约1.937亿美元的费用。

当场馆设施不具备可用性或提供的服务未能达到项目协议中约定的标准，则支付的费用也将受到相应的扣减。

使用者付费分成

在体育城项目中，体育城公司并不是简单地收取政府每年的可用性付费再将这些钱用来清偿贷款和支付固定地运维成本，而是真正地管理一项可能带来不同收入和不同商业结果的资产。

为了激励私营部门提高体育城举办赛事活动的频率，协议中约定了私营部门对于使用者付费收入的分成。根据项目协议的约定，体育城联合体与政府相关部门会共同分享出租体育城设施产生的收入，比如活动推广方支付的租金、发起活动获得的收入、场馆内包厢的销售收入、出售冠名权的收入、商业或零售店铺的租金、广告收入和停车场收入等。

相比于不是很稳定的使用者付费，来自政府的可行性付费便成为私营部门获得项目投资回收最大额也是最稳定的收入来源 。

根据项目2008年宣布中标结果时的测算，新加坡政府在体育城PPP项目的25年期间支付所有费用的净现值达到了18.7亿新元。

03

各方诉求仍难统一，PPP模式面临挑战

就像文章开头介绍地一样，新加坡体育城从2014年试运营至今，已经换了四任CEO。事实上除了首任CEO，前法国大剧院首席执行官Philippe Delavaud的离任是早已列入计划中的事件。因为他最重要任务就是通过他的经验，让新加坡体育城能够顺利交付使用。

当新加坡体育城正式对外开放的那一天，他的使命便已完成。而第二任Manu Sawhney和第三任Oon Jin Teik的离任则充满着各种意外，特别是那位印度籍CEO Manu Sawhney。

Manu Sawhney的任期一直伴随着质疑，其中一份26页的匿名举报信更是直接导致了他的下课。

这份举报信中痛诉了有关Manu Sawhney在商业决策和管理风格的缺陷。同时外界也在不断抱怨国家体育场乏善可陈的赛事活动安排，这与当初政府决定采用PPP模式的期待相去甚远。

Manu Sawhney

在Manu Sawhney的任期中还发生了一件事，由于体育城吸引的赛事活动数量未达预期，体育城联合体曾于2016年2月一度报道有解散风险。根据报道，体育城联合体打算解除与项目场地运营服务商Global Spectrum Pico（GSP）的场地运营合同。GSP主要负责为体育城获得体育类和非体育类活动的举办权，同时它也是体育城联合体公司的股权投资者之一。

这一解除意向来源于外部审计师事务所对体育城18个月的运营审计，结果发现GSP与项目的其他股东及政府机构之间缺乏一致的利益。同时，联合体公司的其他成员也担心GSP可能违反场地运营合同中的约定而使体育城联合体遭受损失。

然而，GSP这一可能的违约行为据称是为了使体育城的租金对活动主办方更具吸引力所致。随后，体育城公司的最大股东与GSP进行了会谈，体育城联合体公司宣布暂时不对项目公司股东做任何调整，这个风波才画上了一个句号。

虽然典型的PPP模式更倾向于具有明确可衡量的交付成果，例如供水项目中会明确供水的数量和质量，而对项目所产生的诸如社会效益这类软性的标准评估则难度巨大。

项目运营至今已经显现出的问题以及项目在财务风险、运营风险和声誉风险分配方面遇到的困难，让新加坡国内对PPP模式的可行性提出了质疑。

根据新加坡公共服务学院在2010年进行的一项研究表明，新加坡并没有一个「清晰且受认可的」来自体育赛事的收入来源。

因此，体育城PPP项目被视作一个棘手的伙伴关系。但也有一种声音认为，体育城PPP项目在全球金融危机爆发后不久仍能完成项目融资恰恰也说明大型体育基础设施项目采纳PPP模式是具有可行性的。

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中国国内体育类PPP项目现状如何

根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库显示，截至2019年11月30日，全国入库的PPP项目有9388个，其中体育类入库的数量有119个，占比约1.26%。

其中，浙江省和河南省分列前二，两省都多达10个。从编者近几年参与的PPP项目投标情况来看，由于PPP采购过程中实行社会资本方（同上文的私营部门，以下均按国内习惯表述）招标采购和工程招标合二为一，俗称「两标并一标」。

这种「两标并一标」的做法实际上规避了工程招标，违背了招标投标法的相关规定，特别是导致了不公平竞争以及社会资本方只看中施工利润而忽视提高公共服务效率等突出问题。

而在体育场馆PPP项目招标中通常明确要求投标单位要有场馆运营的相关经验，这就要求参与PPP项目投标的联合体成员中需要有一家专业的场馆运营公司。但由于社会资本的牵头方通常都是施工企业，借着PPP的大潮去承接更多的项目赚取施工利润成了他们的主要诉求，而通过PPP模式能否实现场馆的物有所值变得没那么多人去关心了。

05

重要的回报机制设计

PPP模式通常涉及三种收回投资的方式：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助（政府付费+使用者付费）。

新加坡体育城PPP项目采用的是可行性缺口补助的形式，这也是体育场馆采用最多的模式。而政府付费和可行性缺口补助这两种方式因为存在政府运营期长期的补贴支出，因此存在政府追求物有所值和财政可承受目标与社会资本追求高回报率的矛盾。

当社会资本在做这两类方式项目的测算时，能获得多少政府的运营期补贴往往直接决定了社会资本的投资决策。如果政府为达到吸引投资的目标，为项目设定较高的投资收益率，也存在通不过政府内部对该项目进行的物有所值论证和财政承受能力论证的可能性。

因此，如何在政府追求物有所值和财政可承受目标与社会资本追求合理财务回报之间做到有效平衡，将是考验PPP模式能否顺利推进的关键，而政府补贴的计算将变得尤其重要，因为计算方法的不同，将直接左右项目的天平朝哪边偏移。

按照《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金【2015】21号）（后称「21号文」），对于政府补贴责任提出按以下公式核算：

其中「21号文」第十七条、第十八条则规定了折现率、合理利润率的取值，第十七条 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年度，并参照同期地方债券收益率合理确定。第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

「21号文」测算公式公布后，在PPP市场引起争议，同时逐渐暴露出以下问题：

一.「年度折现率」、「合理利润率」取值要求「参照同期地方政府债券收益率、商业银行中长期贷款利率」，而地方政府债券收益率普遍不到3.5%， 「参照」也没有上下取值范围，按此公式推算出来的收益率，往往低于市场一般回报率。

即使从理论上来说，年度折现率参照同期地方政府债券收益率也是不合理的，从年限上看，地方政府债券年限一般在10年以下（10年以上只有国债），而PPP项目的年限不低于10年，参考意义不大。

二. 在进行财政承受能力论证阶段，「项目全部建设成本」只能由可行性研究报告的投资估算或初步设计的概算确定。在各种形式的项目全部建设成本（工程造价，例如投资估算、概算、工程施工合同价等）中，均已包含施工利润。

因此上式右边再乘以（1+合理利润率），就将工程施工利润和建设投资的收益重复计算了。

三. 按此公式，前半部分对应建设成本的政府付费额按指数级逐年递增，有利于政府缓解财政压力，与财政收入逐年递增的趋势相吻合。但按此公式对社会资本是不利的，因项目运营期前几年往往是成本压力最大的时候（项目公司一般按等额本息还款，第一年利息支出最多，此后逐年递减），而项目运营前几年往往还未成熟，此时最需要政府补贴，但按此公式计算运营前几年的补贴数较少。

由于「21号文」推荐的公式对于政府方和社会资本方都不是特别合理，因此市场上对其进行了一定程度的改良，让它更加符合市场惯例。大家通常叫他等额年金法，公式如下图所示：

该公式较「21号文」建议的公式更为清楚，该式中的折现率可以把它理解为建设单位需要实现的投资收益率，而不像「21号文」的公式，需要「折现率」和「合理利润率」双指标来控制。

同时政府对应建设成本的付款部分很稳定，与企业支付银行贷款的等额本息法一致，有利于缓解运营初期资金短缺压力，也有利于全运营期企业资金安排。

为了更加清晰地表达两个公式地区别，我们假设一个项目总投资10亿元，年运营成本假设不变，都为1000万，折现率取6%，合理利润率取12%。让我们看看在所有指标相同地情况下，不同的公式计算的年政府补贴数有什么样的不同。

我们可以看到在这样一个假设项目中，用21号文公式测算的补贴数呈现一个斜率逐渐变大的增长，而等额年金公式测算的补贴数则较为稳定，两者在不到第8年的时间点出现了汇合，说明在第8年不到的某个时间点，两种计算公式计算的政府年补贴数相等。

同时可以看到，等额本金法公式在假设的20年运营期里获得补贴总额将少于用21号文公式计算的补贴总额。

但值得注意的是，像上文所述，等额年金法在项目开始运营的前几年获得了比较多的政府补贴，这将有助于项目渡过难关。

当然等额本金法的计算公式也不是完美，由于按照这个公式，联合体几乎都是各自测算、评估自己的收益，各算各的账，这样显然不符合PPP项目激发社会力量提高公共服务质量的动力。

杭州奥体中心主体育馆、游泳馆和综合训练馆 PPP 项目中是按照可行性缺口补助的付费方式进行设计的。其中，可行性缺口补助又包括可用性服务费和运营绩效服务费两部分。

除了涉及运营单位的运营绩效服务费需要绩效考核打分外，涉及建设方的可用性服务费也在合同中规定了与运营相关的绩效考核评价，计算公式为：赛后服务期年度可用性付费额=可用性服务费/22×（80%＋20%×当年可用性绩效考核系数）。

由于建设方的年度补贴在亚运会结束后受到了运营方业绩的考核影响，这将迫使建设方对运营方的运营能力提出了很高的要求。

06

纯使用者付费的PPP项目都怎么样了？

上面我们讨论了涉及政府付费和可用性缺口补助这两种在运营期需要政府持续补贴的回报机制设计。而接下来，我们将关注完全依靠运营期内使用者付费的PPP项目情况。

这种模式常见于像收费公路这样有着稳定收入的基础设施类项目，而体育场馆通常不具备这样的收入规模。

因此，纯使用者付费的体育场馆项目多为该场馆已通过各种方式完成全部融资或大部分融资，然后政府给予社会资本方20-30年场馆的特许经营权来收回前期的投入，期间政府不再进行任何补贴或只进行额度有限的一次性补贴。

号称国内第一个PPP项目的鸟巢便是采用了这种操作模式。

根据中信联合体的投标文件显示，最初北京市政府与中信联合体按68.2：31.8的股权比例进行项目建设的筹资，政府的22.8亿元出资在2006年底全部到位，而鸟巢项目总投资达到34.9亿元，空缺的资金则由中标的中信联合体去承担。

文件中约定联合体这部分资本投入，政府将不会有任何形式的补助返还，而是直接授予联合体对于鸟巢30年的特许经营权，联合体通过日常经营来实现前期投资的回收。但在中信联合体中标后，经过双方协商，股权比例做了很大的调整。

其中，政府在项目公司中的占比下降至58%，而中信联合体则上升至42%。据测算，出资比例的调整，让中信联合体的股东IRR由7.24%降到了5.83%，降幅达19%。

我们都知道在北京奥运会结束后的2009年，鸟巢项目即宣布退出PPP模式，完成了它短暂而宝贵的探索。

而约在相同时期的广东佛山，为了迎接广东省第十二届省运会的召开，当地也开始新建场馆，岭南明珠体育馆便是其中的项目之一。在融资模式方面，当地政府也是开创先河，首次利用「BOT+土地捆绑开发住宅」的模式进行岭南明珠体育馆的融资建设。

岭南明珠体育馆

具体操作是政府先在佛山市提供20万平方米的住宅项目给予企业进行住宅开发。开发赚取的利润再投入到体育馆的建设中来，同时政府给予该场馆未来30年的特许经营权，到期后无偿移交给政府。

在进入运营期的第二年岭南明珠体育馆即做到了净利润125万元的水平，并获得2008年度中国体育场馆综合优秀奖。

07

PPP模式，是打造优质场馆的不二法门吗？

其实在笔者看来，PPP模式的精髓在于它为项目的不同参与者搭建一个平台。

在这个过程中，原本只属于政府的风险通过分担机制有效的分担到了能以更低成本去承担这部分风险的参与者身上，再设定好回报机制，使承担相应风险的人获得与之匹配的回报。而所有的创新和潜力激发都在这个过程里自然而然地发生。

当分担机制和回报机制没有设计好时，PPP项目也会出现它的问题。就像新加坡体育城一样，它自然不是一个完美无瑕的项目。

或者可以说，资金充裕的政府在选择供给方式上将有更多的选择。像新加坡政府，他们其实并不是因为真的「缺钱」才通过PPP模式进行体育城项目的采购来降低政府前期大量的资金投入，而是真的希望体育城项目能通过PPP模式实现物有所值。

他们当然也可以选择传统模式进行项目采购，但鉴于新加坡的经济人口规模和市场容纳能力，差不多量级的体育场馆可能今后也不太容易出现在政府的计划当中。因此，某种程度上，通过传统模式采购积累下来的经验和教训可能变得无用武之地，不如借助外部专业力量一次性实现政府的目的。

而澳大利亚昆士兰州就不一样，Stadiums Queensland（SQ）是昆士兰州当地的国有体育场馆管理集团，旗下拥有各种类型的体育场馆10座。SQ通过集约化管理，可以在一定范围内通过规模效益来降低边际成本，进而充分地发挥出昆士兰州体育场馆的价值，提高利用率。

根据2019年6月的公布的18/19跨年年报显示，公司净资产达11.6亿美元，较17/18年的11.4亿美元提高了0.2亿美元。澳大利亚大部分的场馆都是通过政府财政收入来进行融资建设的。

一方面，政府积累的丰富操盘经验可能甚至比一般的开发企业还能以更低的成本承担这部分开发风险，另一方面，建成后统一交由一家国有管理公司管理在某种程度上也让政府确实能少操不少心，最起码没人再跟你强调他想提高投资收益率的问题了。

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关于未来体育场馆PPP项目运营创新的设想

中国保监会2017年发布了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，鼓励保险资金以债权、股权、股债结合等可行方式投资PPP项目；而发改委在2019年发布的《进一步促进体育消费的行动计划（2019-2020年)》中鼓励保险业助力体育产业。

为什么突然说到保险？因为不管是PPP项目还是体育产业，保险行业的契合度都很高。

由于保险资金本身具有负债周期期长、资产规模大、资金成本低等特点，和 PPP 项目存在的合作期限长、资金需求大的特点最为契合。而体育行业和保险行业都是大健康产业的重要组成部分，在很多层面他们都可以紧密结合。

我建议，未来的保险机构和专业的体育机构进行深度融合，研究不同的运动项目、不同的运动强度在预防疾病方面的积极作用，再通过这样积极的健康管理解决许多已无投保资格的人群顺利完成保险购买的相关问题。同时研究更多运动与保险结合的玩法，促使人们走进场馆，运动健身，关注健康。

而那时的体育场馆将成为全民的健康中心，大量关注健康的消费者将带动这一新型的物业类型，而这也将巩固险资作为财务投资人来积极投资这类物业的信心，形成一个良性的循环。

写在最后

以上内容来自编者长时间的研究和思考，旨在探究体育场馆这种物业类型如何早日走上可持续发展之路。本文关注的PPP模式仍属政府采购范畴，也是现阶段体育场馆供给的主要形式，随着职业体育市场的成熟和发展，未来也将可能出现大量完全私有化的体育场馆来承载职业赛事的需求。